摘要：铁路企业为重资产单位，且近年来固定资产投资规模持续扩大，国家、铁路企业及大众对固定资产有效性的关注度日益提高。传统的固定资产审计更加注重资产的完整性与核算的准确性，对固定资产的有效性关注较少，已不能满足现代铁路企业治理的需要。本文将在分析铁路企业固定资产绩效管理存在问题的基础上，从业务流程和内部控制入手，重点探讨固定资产绩效审计的思路与方法，为新时代铁路企业内部审计发展提供参考。
关键词：固定资产；绩效审计；铁路企业
铁路企业为重资产单位，固定资产占总资产比重较大。近年来，随着社会经济和技术发展，固定资产投资规模持续处于高位水平，至2019年已超8000亿元。加强固定资产绩效审计，对规范固定资产管理、保障固定资产安全完整、提高固定资产投资效益、实现固定资产保值增值、增强企业竞争力有着重要作用。
一、开展固定资产绩效审计的必要性和意义
传统的固定资产审计主要从财务账簿入手，重点关注固定资产投资资金管理和使用的安全性、合规性、固定资产的完整性、价值计量、折旧计提等核算的正确性，对固定资产的经济性、效率性、效果性关注较少，难以适应新时代审计工作的要求[1]。2018年，审计署颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》（中华人民共和国审计署令第11号令），明确内部审计应对本单位，以及所属单位经济管理和效益情况进行审计，使内部审计职能逐步由查错纠弊向防范风险和增加企业价值转变。2021年6月，中央审计委员会办公室和审计署印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》，这是中央审计委员会成立后发布的第一个审计工作发展规划，对发挥好审计监督作用具有重要意义。规划中明确指出，要持续开展川藏铁路等基础设施建设跟踪审计，促进国家“十四五”规划纲要确定的重大工程项目和相关政策落实，提高投资绩效；围绕国有企业资产负债损益的真实性、合法性、效益性，重点关注国有企业重大投资项目、资产处置及风险防控等情况，提高经营管理绩效和国有资产（资本）保值增值[2]。同时，随着高速铁路的快速发展，铁路企业固定资产投资持续高位运行，使得铁路企业背负了大量债务。从2005年到2020年，中国国家铁路集团有限公司（以下简称国铁集团）总负债从4768亿元增加到5.57万亿元，资产负债率也较其他央企高。2021年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知，是近年来首次从运营效率、能力利用率等角度对铁路建设项目提出限制性要求。由此可见，国家对效益性的关注越来越高，固定资产绩效审计的需求不断增加。固定资产绩效审计是指对被审计单位固定资产管理和使用的有效性进行检查和评价的活动，主要包括对经济性、效率性、效果性三个方面的审计[3]。开展固定资产绩效审计，能够缓解资金、资源相对于投资需求的稀缺性矛盾，有助于提高资金使用效益，降低成本；能够促进固定资产保值增值、增强企业竞争力；能够通过揭露决策失误、损失浪费和腐败行为等，加强对权力运行的制约和监督，强化领导人员和有关部门的责任意识和绩效意识。
二、铁路企业固定资产绩效管理中存在的主要问题
按照铁路企业管理相关办法，固定资产是指使用寿命超过一年，单位价值（含增值税）在5000元及以上，为铁路运输、生产商品、提供劳务、出租或经营管理而持有的有形资产[4]，按其结构和性能分为十七大类，主要包括机车车辆、线路、房屋建筑物、通信信号设备、高价互换配件等。近年来，铁路企业通过采取完善制度办法、开展专项检查等措施，固定资产管理水平有了较大提升，但仍存在效能低下、闲置浪费等问题，在审计中应重点关注。
（一）投资论证不充分，部分固定资产使用效率较低
铁路企业部分投资项目论证不充分，存在投产后实际产能与预计产能差异较大、使用效率偏低的问题。例如，未充分考虑当地经济发展水平、人口密度等，部分线路运输密度低、盈利能力差、运输收入无法弥补运输成本；未结合国家政策、周围环境、配套基础设施状况等统筹考量，部分货场到达量、发送量远未达到设计目标；未结合自身技术能力、实际生产安排等进行综合考量，部分移动设备使用条件与生产组织不匹配，对部分检修工装缺乏操作能力，造成固定资产购置后无法使用。
（二）固定资产投资规模控制不到位
铁路企业实行“收支两条线”的管理模式，具备一定计划经济的特色。国铁集团每年向所属企业下达年度运输设施设备技术改造、大修项目及投资计划。其中，技术改造投资计划规模主要与所属企业固定资产计提折旧金额有关，大修资金由国铁集团和所属企业各负担一部分。由此可见，投资计划规模的控制与实际需求联系不够密切。且投资计划一定时期内有效，不使用或未使用完就会被取消。所属企业为充分使用投资计划，就会编制不紧急、不必要、甚至虚假的投资项目占用投资计划额度，造成固定资产投资浪费，投入产出比低下，且存在廉政风险。
（三）过量采购，产生闲置浪费
铁路运输企业将为运输设备等固定资产修理而储备的价值较高、使用期限较长且可反复修理使用的高价互换配件作为固定资产管理。近些年，随着科学技术发展的日新月异，铁路运输企业新购置较多的运输设备，随之也购置了大量的高价互换配件。部分高价互换配件库存数量远超储备定额和实际需求，存放多年未投入使用，形成闲置，不仅占用库存，降低资金周转率，还产生高额的维护保养支出。另外，随着技术升级，部分高价互换配件已不再适用，往往产生浪费。
（四）缺乏固定资产绩效评价机制
固定资产投产后的绩效评价是固定资产管理的重要环节，也是挖掘资产潜力、优化资源配置、实现提质增效的重要手段。但大部分铁路企业未建立相应的评价机制和评价体系，也未开展固定资产绩效评价工作，使得固定资产管理未形成有效闭环，因此，这部分铁路企业无法衡量固定资产管理的质量和效率。此外，铁路企业也未将固定资产的投入产出比、固定资产使用效率等指标作为领导人员和企业的考核指标，未建立相关激励约束机制，企业负责人与有关部门提高固定资产绩效的主观能动性不强。
三、铁路企业固定资产绩效审计的思路和方法
（一）固定资产立项环节审计
铁路企业的固定资产价值高、投入大，因此审计前期工作应达到一定的深度，审计时要注意查看决策过程的合规性、合理性、科学性等。一方面，检查可行性研究报告编制情况，是否对固定资产购建的必要性、可行性、效益性进行论证，论证采用的方法是否科学，数据是否真实、合理、充分，与社会环境、经济状况、技术能力、生产组织、发展趋势等是否相符；技术标准是否符合规定，概算金额是否合理；是否明确了资金来源。另一方面，检查项目是否按规定权限、程序履行了论证、审批手续；投资规模较大的项目是否有专门机构或专家参与评议；属于“三重一大”事项的是否履行了“三重一大”决策程序；最终方案是否落实了各审议决策程序提出的意见和建议。
（二）固定资产购建环节审计
一方面，在固定资产采购环节中，招标是高风险领域，易发生廉政问题，因此铁路企业要紧盯关键环节、关键流程和关键岗位。要检查采购程序的合规性，应公开招标的是否公开招标；招标平台的选取、招标时间是否符合规定；招标文件编制是否规范，招标条件设置是否合规、是否有排他性或倾向性条款，招标底价设置是否合理、依据是否充分、是否突破概算；招标代理机构及评标委员会成员的选取是否合规；招标过程性资料记录是否完整，评标委员会签字是否齐全，打分是否客观或与实际情况相符，对异议是否有合理说明；对因流标等改变招标方式的，要检查是否按规定履行决策程序[5]。此外，要检查合同签订情况。审计是否按规定签订合同；标的物、价格等内容是否与招标结果一致，价款支付方式是否合理；合同条款是否完整，权责是否清晰；是否按合同约定的内容执行。另一方面，固定资产建造环节涉及的领域较多，工序复杂，专业性强，设计文件是顺利推进这些环节根本。审计人员可通过核对验工计价资料、监理日志、施工日志、施工单位材料收发台账等与设计文件的一致性、到现场勘测等方法，判断施工单位是否严格按设计施工，是否存在虚报冒领等问题。通过检查材料合格证、检测记录、验收记录等资料，判断是否存在以次充好等问题。此外，要加强对设计变更的关注，重点检查设计变更是否按规定履行审批、决策程序；设计变更的理由是否充分；是否存在责任方，若存在，是否追究相关单位、人员责任；是否存在违规合并、拆分变更设计，费用分担与合同约定是否相符等问题。
（三）固定资产使用环节审计
在固定资产使用环节，审计人员应重点关注固定资产利用情况，可通过查看相关生产系统和数据、填制审计调查表等方式，检查固定资产利用率是否与设计目标差距较大，并分析差距原因；判断生产任务安排、固定资产配置和使用是否合理，能否满足生产需要；备用固定资产是否设置科学的储备定额，实际备用数量是否合理。此外，要关注闲置固定资产管理情况：通过座谈等方式了解闲置原因；检查被审计单位是否采取调拨、上报等方式解决闲置问题；是否按规定储存、保养闲置固定资产。
（四）固定资产大修、维修环节审计
铁路企业线路、机车车辆等固定资产需要定期进行大修、维修，且每年支出较大。审计时，应检查大修、维修依据是否充分，防止出现过度维修问题。首先，通过查看相关生产信息系统、技术台账等资料，分析判断施修时通过总重、走行里程等技术指标是否达到修规、修程的规定；若未达到，是否有其他鉴定材料能够证明有必要进行大修、维修，要防止提前施修。其次，对规模较大的项目，查看是否开展了可行性、必要性论证，是否按规定权限履行了审批、决策程序。通过查看合同、费用结算单等资料，检查大修、维修内容是否与修规、修程相符，防止超范围施修。再次，查看固定资产入修和修竣时间，分析修时是否在规定时间内，是否存在因修时过长影响固定资产使用效率的问题；委外维修时超期时，是否按合同约定收取承修单位违约金。最后，检查修理过程中换下废旧配件的处置方式，是否纳入账簿核算或抵减修理费用，若无相关账项或约定，则应进一步查明原因，防范“小金库”风险。同时，应查看固定资产大修、维修所用材料的库存和购置情况，检查是否存在未充分利用旧配件的问题；查看大修、维修后固定资产的使用情况，检查是否存在大修、维修后闲置，或者产生经济效益较低的问题。
（五）固定资产出租、出借、报废环节审计
铁路企业固定资产具有数量多、地点分散、管理难度大的特点。审计固定资产出租、出借情况时，应重点关注决策过程、收入确认完整性等问题。首先，查看会议资料、合同联签单、招商资料等，检查固定资产出租、出借是否履行了审批、决策程序，商铺等出租是否按规定组织招商。其次，检查固定资产出租、出借收入是否入账时，可对比分析合同台账、收入台账及财务账簿是否相符；对于房屋、建筑物等固定资产，可对照固定资产台账进行实地查看；对于机车车辆等移动设备，可通过相关信息系统查看固定资产所在位置，通过生产台账等查看固定资产使用情况，进而分析判断是否存在出租、出借收入未入账问题。最后，通过对比市场价格、成本支出等数据，分析出租、出借收入是否合理，是否存在价格过低等问题，防范廉政风险。另外，发生减免租金时，要重点检查是否履行决策程序，减免依据是否充分，减免金额是否正确。除此之外，固定资产报废环节要检查报废手续是否齐全，是否有相关部门的鉴定、审批意见，处置收入是否合理，相关收入、费用是否及时入账。综上，随着社会经济、高速铁路的快速发展和企业治理能力的提高，铁路企业固定资产绩效状况逐渐引起各方关注。为防止固定资产管理过程中产生低效、腐败等问题，开展固定资产绩效审计是有效手段和必然趋势。本文重点从业务流程和内部控制入手，对固定资产立项、构建、使用、修理、处置等管理全过程的绩效审计思路和方法进行探讨，希望能为新时代铁路企业内部审计发展提供一定参考。
参考文献
[1]何梅桂.政府固定资产投资项目审计的创新与研究[J].财会学习,2020(34):139-140.
[2]李珊珊.政府公共工程投资绩效审计可操作性研究[D].四川:西南交通大学,2018:43
[3]马鑫.高校如何开展固定资产投资项目效益审计[J].财经界,2019(18):147.
[4]王世琼.加强铁路运输企业固定资产管理的探讨[J].当代会计,2020(11):141-142.
[5]陆秋铭.固定资产投资跟踪审计研究与实践[D].南宁:广西大学,2019:36.
作者：李靖 单位：中国国家铁路集团有限公司武汉审计特派办