“河长制”在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一,较好解决了水环境治理过程管理多头、职责不清、互相推诿等难题。但是由于“河长制”建立时间不长,仍然存在一些问题:
一是认识不够,业务不熟。部分河长巡河不到位,掌握情况不清,有些甚至不了解河湖基本状况、排污口设置情况;
二是宣传不力,职责不清。镇、村级河长宣传不到位,渠库河长基本上只是挂名。有的河段流域较长,跨区域管理不便,相互之间协调不力,导致工作落实不到位;
三是群众参与度不高,保护意识不强。“民间河长”还没有真正发挥作用,特别是在城市污水处理、工矿企业排污和畜禽养殖面源污染治理等方面还存在很多薄弱点。
为此,建议:
一、提高认识,进一步构建长效机制。河湖库治理对地方经济社会发展有着重要影响,因此政府部门要提高认识,围绕水资源保护、岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监督等“六项任务”,狠抓工作落实。要进一步配齐配强镇、村两级河长,加大民间河长普及率,实现河湖库全覆盖;严格落实各级河长工作职责,构建河湖治理长效机制,形成一级抓一级,层层抓落实的工作格局。
二、抓住关键,进一步加快重点工作。一是加快项目建设。各级河长要督促有关部门深度谋划、积极申报项目,各职能部门及项目责任单位要牢牢把项目抓在手上,制定详细的推进计划,加强协调调度,有效解决项目推进中的问题和困难,推动项目尽早落地实施。二是加大治理力度。要按照制定的“一河一策”方案和排污口整治方案,统筹调度,加快推进,确保排污口按照时间节点完成销号,确保河湖库水质达标。三是破解突出问题。各级河长要加强河道、水域岸线管理,对河湖库堤防岸线进行清杂清障管护,禁止农户在堤防内开垦种植,及时拆除河道内阻碍泄洪的渔网、清理水面垃圾和漂浮物。要加强日常巡查,定期组织相关单位对所管辖河段巡查检查,及时发现和协调解决破坏水环境的突出问题,实现河湖库管护常态化。
三、落实责任,进一步加强组织领导。各级河长要切实履行好“第一责任人”职责,真正做到守河有责、守河担责、守河尽责。各部门要坚持统一领导、自觉服从指挥、密切配合协作、主动承担任务;各级河长要加强指导调度,科学调配力量,督导相关责任单位履行职责,切实形成河流管理保护合力。要落实河长制工作经费,加大城乡水资源保护和项目资金投入,逐步建立长效、畅通、稳定的河湖管理保护投入机制。要进一步加强对河长制工作的督促、检查、指导,对工作推进不力、落实不到位的单位或个人,要严肃追责。
四、全民参与,进一步加大舆论宣传。在引导社会公众参与方面,要充分运用各类媒体做好宣传、引导工作,加强水法、环境保护法等宣传,大力宣传河湖库保护工作的重大意义,形成全社会关注水环境治理的浓厚氛围;要因势利导,充分动员社会团体、民间组织等力量参与到水环境治理工作中来,形成保护河湖库人人参与,齐抓共管的良好社会风尚。在社会监督方面,要广泛发动社会力量参与工程建设、监督管理,进一步发挥好“民间河长”作用,并在媒体上对各级“河长”上一年度的河流环境保护目标和任务完成情况进行检查和考核,将考核结果向社会公布,接受社会的监督。
一、河长制发展与成效
河长制最初的探索实践源于江苏省无锡市。2007年太湖蓝藻事件暴发后, 无锡市力排众议,率先实行地方行政首长负责的河长制, 由相关县(市、区)主要负责人担任所辖河段的河长,负责督办截污治污,并将河流断面水质的检测结果纳入政绩考核内容。无锡市印发的《河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》的出台,一般被认为是无锡市推行河长制的起源。通过实行河长制,全面加大了河道整治与管理的力度,使河道的水质水环境得到了显著改善。无锡市河长制经验不断推广,延伸到江苏全省及全国大多数地区。据资料显示,全国共有25个省(自治区、直辖市)开展了河长制探索,其中,北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南等8个省(直辖市)专门出台文件,在全辖区范围内推行河长制,其余17个省(自治区、直辖市)在不同程度上实(试)行了河长制,有的在部分市县实施,有的在部分流域水系实施。
实施河长制的大多数行政区域成立河长制管理领导小组,一般由党政主要负责人担任组长,并设立办公室,但牵头部门或人员有所不同:有的在水利部门,有的在环保部门,也有个别地区由政府分管领导牵头。担任“河长”的责任人,既有党委、政府、人大、政协负责人,也有管理部门负责人;既有水利、环保等主要涉水部门负责人,也有发改、住建等其它相关部门负责人;既有主要领导,也有分管领导。江苏省在全省推行河长制的同时,还在15条主要入太湖河流全面实行“双河长制”,每条河由省、市两级领导共同担任“河长”,“双河长”分工合作,协调解决太湖和河道治理,一些地方还设立了市、县、镇、村的四级河长管理体系,实现了自上而下对区域内河流的“无缝覆盖”,建立了一级督办一级的工作机制。浙江省6 条跨市江河分别由6 名省领导担任河长,市级领导也带头包河治水。江西省明确建立行政区域与流域相结合的河长制组织体系,由省、市、县党委和政府主要领导分别担任行政区域总河长、副总河长。
总结各地河长制实践,主要取得以下成效:
一是促进掌握了主要河湖基本情况。实施河长制后,为了进一步弄清情况、研究对策,许多地区组织开展了较大规模的河道状况调查研究,许多河长亲临一线了解情况。有些河流建立了“一河一档”,制定了“一河一策”,“一档”指包括河道基本状况、水质情况、水环境与水生态情况等在内的档案资料;“一策”指包括如何开展综合整治、如何实施长效管理、河道水质与水环境改善的序时进度等在内的策略措施。
二是促进加大了整治力度。通过“河长”的协调和督促作用,对河湖的综合整治力度得到了进一步加大。建立河长制的地区形成了河道综合整治的机制,取得了比较明显的成效。
三是促进落实了长效管理。推行河长制的地区积极明确长效管理措施,落实长效管理经费,加强长效管理队伍,强化行政督查与社会监督,在推行河长制的地方,不仅建立了相关的行政督查机制,而且形成了社会监督机制。
四是促进形成了治河合力。河道的综合整治和管理涉及多个部门,需要多部门的配合与合作。实施“河长制”后,党政领导出面协调,可以较好地解决部门之间的协调合作,在加强河道的整治与管理上做到协调一致、通力合作。
五是促进改善了水环境。推行河长制的地区加大了河道整治与管理的力度,使河道的水环境得到显著改变,一些多年未能整治且影响群众生产生活的河、塘、库得到整治,水体污染得到控制,河湖水质得到改善,河湖生态得到恢复,城乡人居环境显著改善。
二、推行河长制面临的主要制度问题与对策
实践证明,各地推行河长制实现了河湖有人管、管得住、管得好的目标,推行河长制是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措,应当大力推广。由于现行河长制是各地以问题为导向、落实地方政府涉水主体责任的一项新制度,必然存在一些亟需解决的管理制度问题。
一是需要与现行水治理体制和管理制度实现有机衔接。河长制提高了对水问题、水治理和水管理的重视程度,体现了地方政府实施水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复四项任务的决心和魄力,使水治理成为当地政府的工作重点,党政主要负责人实际上承担了职能部门的部分职责,势必对现有水治理制度体系形成一定冲击。现行水治理体制和管理制度是在多年实践基础中形成的,既存在问题,也颇有成效。推行河长制需要与现行水治理体制和管理制度形成有机衔接,避免造成新的制度问题。应在目前相关部门分工负责、流域管理与行政区域管理相结合等体制与管理制度的基础上,着力形成有利于综合实施四项任务的治水体制和管理制度,将维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的目标落到实处。
二是需要转变被动应急机制为常态实施制度。河长制最初表现为一种被动应急机制,河长制的实施,表明原有正常的制度措施无法有效解决水问题,只能另辟蹊径,建立能立竿见影、有效解决水问题的河长制。另外,地方党政负责人兼任河长具有较大随意性,容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况,形成管理上的混乱。全面推行河长制,应将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度,应加强河长制制度的顶层设计,建立必要的管理和审批程序。应按照新的发展理念和系统治理的要求,做好以水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复为主要任务的综合治水总体规划,建立长效协调机制。
三是需要完善相关配套政策制度。河长制既提高了对水问题的重视程度,也强化了地方党政负责人的水治理责任。这样一个完善制度体系的形成,需要建立相应的配套政策制度措施。应按照构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制的要求,根据实施河长制的单条河流和区域河流的自然和社会功能,明确河长、相关管理部门的责任目标和相关要求,使其职责与治理目标任务相匹配。理清责任者、参与者、受益者、监督者的权利和义务,明确相关人员承担的责任内容,包括领导责任、直接责任、间接责任和其他责任, 以及河长与相关部门之间、正副职之间、不同河长层级之间的责任关系如何确定等, 避免职责不清、权限不明、出现追究责任时互相推诱扯皮的情况。各地区应因地制宜,不断完善实施河长制的相关政策。
四是需要完善法律法规作为支撑。现行涉水法律法规未对河长制的实施提出明确规范要求。全面推行河长制,涉及众多领域、机构、群体,需要政府、企业、社会和个人共同发力,必须建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系,为河长制的实施提供规范和支撑。要按照依法治水的有关要求,将规范河长制的相关内容纳入涉河、涉水法律法规和相关规章,并在不同法律法规中保持高度一致,明确全面推行河长制的相关要求,明确河长的主要职责和相关体制,规范河长的命名、主要条件要求和相关程序,规范河长制治河、治水的关键环节和目标任务,规范河长制相关责任人的监督考核。
五是需要鼓励公众参与河长制。水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复离不开公众参与,公众既可通过参与维护自身的涉水、涉河权益,也可对地方政府和相关部门实施监督, 督促其自觉履行相应的职责。因此,需要建立公开透明的公众参与机制,更好发挥河长制的积极作用。要加强宣传引导,增强社会与公众保护河湖的意识,鼓励公众积极参与河长制的推行实施,在公众参与前提下,不断完善河长制实施的监督考核机制。
要重点关注水源地和水功能区,加强问题摸底排查和整治力度,加快重要河湖水环境综合治理。
要加强县镇河道治理,推行农村河道、道路、绿化、垃圾、公共设施“五位一体”综合管护模式。
要瞄准空间全面净化、水质全面提升、管护全面到位,保持水域面积基本稳定,着力提升二类水体,扩大三类水体,稳定四类水体,消减五类水体,全面消除劣五类水体,全面建立河湖保洁长效机制。
要抓好水资源保护、水污染防治、水环境治理、水工程管护,完善提升南水北调东线和江水北调徐州段工程体系,完善城乡供水一体化体系,进一步开展重点行业污染专项整治,高度重视生活污水处理,加强农村面源污染治理,深入推进黑臭水体治理,严格水生态空间管控,推进智慧河湖平台建设,切实提高信息化管理水平。
我们还要做到
一是加强落实河湖长制。2017年以来,四川省先后印发了《四川省贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》和《关于全面落实湖长制的实施意见》,指出要全面建立河湖长制,省委书记担任组长、省长担任总河长。在此要求下,目前20位省领导任10条主干河流省级河长,先后巡查河湖30次,召开调研现场会30余次,全面落实河湖治理任务;基本确立了省、市、县、乡、村五级河湖长体系,共计10万余个岗位,全部深入河湖管护第一线。同时,积极推动河道保洁员、网格员、基层河长三支队伍融合:保洁员当前哨,发现问题及时处理;网格员当触角,查找原因及时报告;村(社区)及街道河长负总责,协调落实并兜底解决各类问题。通过网格化管理,基本实现了各类水域河湖长之间的有效衔接,全省各级河湖长年度巡查河湖44万余次,发现河湖问题46万余个,其中40万余个河湖问题已得到督促落实整改。
二是建立健全河湖治理工作机制,划分河湖长制管理范围。2020年3月,四川省印发《2020年四川省全面深化河长制湖长制工作要点》,把大型的自然湿地、水库、渠道等水域纳入管理范围,统一推进河湖长制工作的深入开展;指导各地继续推进河湖管理范围划定,基本完成第一次全国水利普查名录内河湖(无人区除外)划界技术性、基础性工作,在此基础上,由县级以上人民政府公告划界成果,利用全国“水利一张图”及河湖遥感本底数据库,推进划界成果上图,并对流域内河湖划界成果进行抽查检查。
中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》),标志着探索近十年的河长制从原来的应急之策上升为国家意志。《意见》强调全面推行河长制要贯彻落实新的发展理念,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。全面推行河长制,需要建立健全相关管理制度,理顺水管理体制,完善水治理体系,理清利益相关者的权利和义务,促进形成政府、企业、社会和个人协同高效治水的良好格局。
河长制在一定程度上实现了水环境行政权力的集中统一,更好地解决了水环境治理过程管理多头、责任不明确、相互推诿等问题。但由于河长制建立时间不长,仍存在一些问题:
一是认识不够,业务不熟悉。有的河长巡河不到位,掌握情况不清,有的甚至不了解河湖基本情况和污水出口设置情况;
二是宣传不力,职责不明。镇、村级河长宣传不到位,渠库河长基本只挂名。部分河段流域长跨区域管理不便,协调不力,导致工作落实不到位;
第三,群众参与度不高,保护意识不强。民间河长尚未真正发挥作用,特别是城市污水处理、工矿企业污水排放、畜禽养殖面源污染控制等。
为此,建议:
1.提高认识,进一步构建长效机制。河湖库治理对地方经济社会发展有重要影响。因此,政府部门要提高认识,重点落实水资源保护、岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态恢复、执法监督六项任务。要进一步配备强镇、村两级河长,提高民间河长普及率,实现河湖库全覆盖;严格落实各级河长职责,构建河湖治理长效机制,形成一级、一级的工作格局。
二是抓住重点,进一步加快重点工作。一是加快项目建设。各级河流负责人应督促有关部门深入规划,积极申报项目。各职能部门和项目责任单位要牢牢把握项目,制定详细的推广计划,加强协调调度,有效解决项目推广中的问题和困难,促进项目的尽快实施。二是加强治理。根据制定的一河一政策计划和污水出口改造计划,统筹调度,加快推进,确保污水出口按时间节点完成销售号,确保湖水库水质达标。三是解决突出问题。各级河流负责人应加强对河流和水域岸线的管理,清理湖水库堤防岸线
,禁止农民在堤防内开垦种植
及时拆除河道内阻碍泄洪的渔网、清理水面垃圾和漂浮物。要加强日常巡查,定期组织相关单位对所管辖河段巡查检查,及时发现和协调解决破坏水环境的突出问题,实现河湖库管护常态化。
三、落实责任,进一步加强组织领导。各级河长要切实履行好“第一责任人”职责,真正做到守河有责、守河担责、守河尽责。各部门要坚持统一领导、自觉服从指挥、密切配合协作、主动承担任务;各级河长要加强指导调度,科学调配力量,督导相关责任单位履行职责,切实形成河流管理保护合力。要落实河长制工作经费,加大城乡水资源保护和项目资金投入,逐步建立长效、畅通、稳定的河湖管理保护投入机制。要进一步加强对河长制工作的督促、检查、指导,对工作推进不力、落实不到位的单位或个人,要严肃追责。
四、全民参与,进一步加大舆论宣传。在引导社会公众参与方面,要充分运用各类媒体做好宣传、引导工作,加强水法、环境保护法等宣传,大力宣传河湖库保护工作的重大意义,形成全社会关注水环境治理的浓厚氛围;要因势利导,充分动员社会团体、民间组织等力量参与到水环境治理工作中来,形成保护河湖库人人参与,齐抓共管的良好社会风尚。在社会监督方面,要广泛发动社会力量参与工程建设、监督管理,进一步发挥好“民间河长”作用,并在媒体上对各级“河长”上一年度的河流环境保护目标和任务完成情况进行检查和考核,将考核结果向社会公布,接受社会的监督。
近年来,各地高度重视河长制落实工作,密集出台细化措施,全面推进整治行动,河道生态环境明显改善。但部分政协委员、基层干部也反映河长制落实中存在一些问题,需引起重视。
一是管理部门多头治水,责任边界不清。河道管理部门多,岸上岸下涉及水利、环保、经信、住建、海事、航道等多部门,各县区及部门根据管辖区域对流域分段包保,各自管理。以河道采砂管理为例,单一采砂行为涉及水法、河道管理、矿产资源、航道管理、施工通航管理等多个方面,采砂地段往往处在流域交汇平坦地段,具体管理过程中,存在部门责任边界交织、联动不力和相互推诿现象。
二是河道治理任务重,资金投入压力大。流域生态治理是系统工程,不仅要开展码头整治、河道清淤、封堵排污口等治标措施,更需同步开展生活垃圾、污水治理,推进污染企业、产业、行业转型,强化环保基础设施建设,增强群众环保意识等治本措施。各项措施的落实都需要大量项目资金支撑,单靠基层财力难以达到全面治理的效果。以某地(县级)为例,仅一条河流域治理就斥资12亿元,历时数年才使流域水质有所提升,而该地像这样的流域还有8条,全部治理资金投入压力巨大。
三是问题销号时限短,整治质量难保障。河长制实行治理任务清单管理,限时销号形式。调研发现,“负面清单”层层下发,最终落实均在基层,部分“清单”销号时间限定在十几天甚至数天,基层为按时完成任务,不得不采取突击、一阵风式整治,以牺牲质量换取按期销号目的。以某县阶段“负面清单”为例,整治条目数百处,很多需在一个月内销号,而且涉及不少遗留问题,短期落实很难。基层反映,问题不排查出来要问责,但排查的越多,整改的任务越重,被通报问责的风险也越高,影响工作积极性。
四是群众参与度不高,局部地方存在“一头热”现象。从省市到县乡,各级党委政府均高度重视河长制工作,纷纷出重拳、花巨资、下大力推进河长制落实,构建三级河长、四级河长或五级河长体系,营造了浓厚的护河、管河氛围。但在调研时发现,少数地方在各级干部治河行动“轰轰烈烈”的同时,部分与河道关系更为紧密的群众依然是“旁观者”的角色,利害关系认识不足,参与热情不高,存在干部“一头热”现象。
对此,基层有五点建议:
一是进一步理顺河长制责任体系。进一步强化认识,打破部门壁垒,构建统一治理体系,明确、细化各地各部门责任。以流域为单位,自上而下构建流域总河长负总责、水利部门牵头负责、流域上下游河长分段负责、各责任部门共同参与的综合管理体制。同时构建工作联席机制、综合管理执法机制,以妥善处理职能交织、责任不清弊端,统筹流域内河长制落实各项工作。
二是进一步完善生态补偿机制。根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,建议国家、省、市加大产业转型、生态攻坚转移支付和涉农项目资金整合力度,整体打捆至县(市区),由县(市区)根据轻重缓急和辖区流域治理实际,突出重点区域、重点流域、重点领域,实施全流域生态治理,提高治理实效。
三是推行渐进式销号管理。河长制是一项长期工作,要构建长效工作机制。在加强问题排查力度的同时,建议对排查出的“负面清单”进行梳理,结合各地实际,给基层更多整改工作权限,由基层根据轻重缓急,分类分年设置重点整改流域及流域整改重点,不搞一刀切,推行渐进式销号管理,实现“负面清单”从突击整改向长效管控转变,从注重整改数量向提高整改质量转变。
四是加强基础性环保设施建设。在强化整治及问题销号的同时,注重开展对农村生活、畜禽养殖污水处理技术的投入和研究,尤其是在人口相对集中的农村集镇、自然村落推进建筑垃圾和生活垃圾的资源化、减量化、无害化基础设施配置、建设,适时推广微动力生活污水处理,根据基层实际情况统筹推进,突出标本兼治。
五是整合汇集多元治理力量。在加强宣传动员的同时,以县乡为单位,探索村级网格化综合管理机制,整合河道巡查员、护林员、护路员、治安管理员等工作职责,聘请村民担任村级综合管理网格员,兼顾河、林、路等管理职责,统一管理主体,统一工作标准,统一考核机制,统一财政资金,真正发挥群众在河道治理、乡村治理中的主体作用,提升管护成效。
1、联动机制执行力度仍需加大。齐抓共管的工作格局未完全形成,存在上热下冷现象,部分总河长办公室成员单位对推行河长制工作未完全履职。
建议:突出责任落实,改革落实联动职能职责。落实县、乡、村三级及企业河长的四级联动作用,建立企业河长,因为我县有“小水工业园区、竹马工业区园区”就建在河边,生产运营在河边,对河道的关心、关注及爱护程度更加高一点。企业河长能在第一时间发现问题,并积极的参与到解决问题中来,从而提高群众的参与度与认识度;各乡镇要严格按照属地管理原则,加大河道监督整治力度,切实发挥日常管理保护措施落实的主体作用。
2、基础设施投入不足。当前乡(镇)污水处理设施项目建设基本没有。沿河居民生活垃圾堆放目前虽得以遏制,但无设备进行无害化处理,生活污水也没有设施进行集中处理,尚未达标排放。沿河支流居民生活垃圾堆放不规范,没有定期收集处理,汛期直接冲入主河道,直接成为了水体污染源。
建议:夯实基础设施。在进一步加快乡(镇)污水处理厂、垃圾场、弃土场建设的基础上,逐步推进乡村沿河两岸群众的污水处理设施建设,以及垃圾场、弃土场的选址修建,确保群众生产生活、建筑垃圾规范处理,切实从源头上保护河道。
3、库区水面及沿线河道环境治理难度大。我县三大库区形成后,沿岸的乡镇、工矿企业、旅游交通等所产生的生活垃圾、建筑垃圾、动物尸体等随着汛期河水进入库区内,漂浮在湖面、滞留在库尾、冲刷散落在河道沿线,为我县的环境治理增加了不小的难度。
建议:对于打捞上岸的秸秆、树枝、塑料泡沫和生活垃圾转运至垃圾处理厂进行无公害处理;对于打捞上岸的各类死动物进行挖坑、消毒、深埋;县政府函告所属电站,按谁受益、谁治理的原则,要求三大库区电站落实经费、人员进行常态化治理;划定河流两岸在内的禁养区方案,并严格进行管理。
4、现有人员力量薄弱且乡镇河长制办公室人员身兼几职现象普遍存在,有的工作人员为了应付县级检查或上报的数据报表,自行编造数据上报完成任务了之。
建议:加派专职工作人员,多落实工作编制,减少一身兼几职的普遍现象,切实把河长制的工作落到实处。
5、我县经济发展水平相对平缓,河长制工作专项资金落实有一定难度。造成工作滞后,影响了工作质量和效率。
建议:河长制工作开展以来,各级拨付专项工作经费较少,请求县级进一步加大经费的投入,助推河长制工作。
6、宣传引导不够到位。对农村生活水环境保护治理的宣传引导不足,群众参与度不够,上下整体联动的工作氛围尚未完全形成。
建议:由县河长制办公室牵头,狠抓宣传引导。深入开展全民护水节水宣传教育行动,把群众、媒体、志愿者、民间环保组织等动员起来,不断增强对河流保护的责任意识和参与意识,以实际行动参与河流水质保护工作。在全县形成爱水、护水、惜水的浓厚氛围。