摘要：近年来，我国房地产市场价格普遍呈现一种持续走高的趋势，给群众改善住房条件带来很大压力，住房也就不可避免地成为社会广泛关注的热点话题。住房问题关系民生福祉，低收入家庭的住房困难问题一直是党中央和国务院高度重视的民生问题。保障性安居工程自启动到现在，在解决城市低收入家庭住房困难方面发挥了重要作用，深化保障性安居工程专项资金绩效审计评价工作，有利于规范使用和管理财政专项资金，提升资金产出效益，推动保障性安居工程各项政策全面落实。文章通过分析保障性安居工程专项资金绩效审计评价现存问题，提出加强绩效审计评价信息共享平台建设、建立公开化绩效审计评价长效机制和完善绩效审计评价配套管理办法，以期为更好地推进保障性安居工程专项资金绩效审计评价工作提供一定的理论参考。
关键词：保障性安居工程专项资金；绩效审计评价；现存问题；建议
先安居后乐业。自古以来，住房问题与人民群众基本的生活保障息息相关，拥有庇护之所是广大人民群众追求美好生活最基本的需求。2007年，中央政府开始大规模实施保障性安居工程，到今已历时14载。一步步走来，从摸索前行到逐渐完善，保障性安居工程在解决困难人群住房问题、抑制房价高速增长等方面担当了重要角色。近几年，各级财政部门认真贯彻落实党中央和国务院关于保障性安居工程的决策部署，财政配套资金使用的绩效管理监督力度持续升温。2012年，审计署组织各级审计机关对城镇保障性安居工程建设的各个环节和相关政策落实情况开始实施跟踪审计，旨在有效把握财政款项的最终去向和取得成效。2019年，财政部协同住房城乡建设部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2019〕31号），深化了对专项资金开展绩效评价的要求。2020年，财政部协同住房城乡建设部还重新制定了《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价办法》（财综〔2020〕19号），明确强化城镇保障性安居工程财政资金绩效管理，需运用科学合理的评价方法对财政资金的公平性、效率性、经济性和效益性展开客观公正的评价，推进绩效审计评价机制的完善。保障性安居工程作为关乎民生的重要工程之一，深受国家重视。各级政府积极响应号召，全方位加大保障性安居工程的建设力度，努力让更多的低收入家庭“住有所居”。与此同时，越来越多的财政配套资金也不断地投入，2020年保障性安居工程中央本级公共财政支出预算10亿元，比上年增加2.49亿元，同比增长33.16%。财政配套资金的使用必须落到实处、高效管理，才能为人民群众谋取更多福祉。因此，深化保障性安居工程专项资金绩效审计评价工作及加强对财政配套资金的监督尤为重要。
1保障性安居工程专项资金绩效审计评价的含义、维度及程序
1.1保障性安居工程资金绩效审计评价的含义
专项资金绩效审计评价，即依据评价细则，遵循审计程序对专项资金拨付、使用及产生的效益加以评价，分析项目在专项资金使用过程中是否存在挪用财政补助款，是否通过虚报资料和重复申报等方式套取骗取资金和产出效益不高等问题，并提出整改建议。根据财政部会同住房城乡建设部制定的《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》的规定，绩效评价即对用于保障性安居工程建设的财政资金其使用的合法合规性以及对绩效目标的支持效果实施的综合评价。具体来看，保障性安居工程绩效审计评价是指审计人员通过特定的审计程序与方法，收集审计证据，获取相关信息，对被审计单位在审计期间的履职情况，客观、系统地从经济性、效益性、效果性等维度展开评价，并基于调查情况出具绩效审计评价报告。
1.2保障性安居工程专项资金绩效审计评价的维度
1.2.1经济性维度经济性是指上级拨付的保障性安居工程专项资金在配置消耗过程中使用的单位有无造成浪费，是否按照预算计划对专项资金进行支配，是否通过科学、合理地节约人工成本、物力消耗与财政支出控制成本最低。审计人员要利用经济性指标对财政专项资金的耗费情况进行审查评价，进而判断被审计的使用单位是否做到合理节约公共资源。1.2.2效率性维度效率性是指拨付给保障性安居工程建设专项资金的额度同项目成效之间的比值关系。保障性安居工程专项资金的效率性评价主要关注使用单位在利用财政款项时，其经济活动中资金融资拨付到位情况以及专项资金闲置情况等，是否存在专项资金款到位延期、资金跟不上建设计划，进而延误保障性安居工程建设，或是专项资金分配不合理，致使一些保障性安居工程项目财政资金远超出其本身所需要的资金，而部分项目却出现财政拨款紧缺的现象。1.2.3效果性维度效果性是指保障性安居工程专项资金使用实际获得成效同预期获得成效两者的对比关系，主要关注的是工程绩效目标的达到程度及该工程建设对社会和住房困难群众产生影响的大小。保障性安居工程专项资金使用的效果性评价主要从社会效益与居民满意度等方面展开评价。1.2.4公平性维度保障性安居工程专项资金绩效审计评价的公平性主要包括政府是否贯彻公平的原则开展项目招投标，专项资金的分配是否符合实际项目需求，保障性住房分配是否公平，是否建立健全准入及清退机制，同等条件下项目受益者是否享有同等待遇，在申请、受理、审核和审批程序上是否公平对待。1.2.5环境性维度保障性安居工程专项资金绩效审计评价的环境性即要求审计人员综合考虑保障性安居工程建设对生态环境造成的正面、负面影响，分析保障性安居工程对自然环境、生态平衡以及周边景观的影响程度，以及在利用自然资源的同时，是否将生态环境的可持续发展纳入建设范围，实现人文与自然、经济与环境多方和谐统一的目标。
1.3保障性安居工程专项资金绩效审计评价的程序
1.3.1准备阶段审计准备阶段的主要工作有三项：审前调查、评价标准的确定和审计方案的制定。首先，在开展审前调查阶段，审计人员主要通过观察、询问和外部调研等方式从被审计单位及相关负责人处获取数据和信息，了解保障性安居工程的基本建设情况、资金规模等，并对相关政策法规、内控制度、项目目标等重要信息以审计日记的形式记录下来，以确定审计的重点范围和目标；其次，审计小组要选择并确定合理且可操作的评价标准，评价标准是保障性安居工程专项资金绩效审计开展的重要参考依据，评价标准的选择会对审计结论产生极大的影响，应当重视评价标准的选择；最后，根据被审计单位的情况、审计项目的背景和审计目标，必须制定特定、详细的审计方案。1.3.2实施阶段实施阶段即在审计人员完成准备阶段工作，确定评价标准以及审计方案后，按确定的方案开展审计工作的阶段。首先，审计小组同被审计单位一起召开审计会议，就审计主体和审计对象、审计评价标准等事项进行沟通协调，达成一致；其次，在取得被审计单位同意后，审计人员去到审计现场，根据被审计单位情况采取恰当的审计方法收集审计证据、获取相关信息；最后，进一步分析和评估审计证据，分析可能存在的问题，找出问题的疑点与线索，查证相关资料，必要时追加审计程序，并将取证资料、分析过程及审计结论填制到审计工作底稿中。1.3.3报告阶段在报告阶段环节，审计人员通过上述审计调查，对收集的数据进行汇总分析，得出审计结论，编写绩效审计报告初稿，具体内容包括审计项目的情况和项目形成的评价及整理出的问题等。审计小组将初步形成的绩效审计报告与被审单位进行沟通协商，进一步核实情况，收集其反馈的意见，再对绩效审计报告初稿做进一步的调整，综合审计发现问题的重大程度出具恰当的审计意见。1.3.4后续阶段后续阶段是对被审计单位落实审计整改意见情况的监督纠错环节。审计人员需要审查其是否根据审计小组所提出的整改意见进行了完善，整改效果如何，并评估被审计单位目前正在采取的或者计划采取的整改措施、手段是否具有可行性，然后评价问题整改效果。专项资金绩效审计评价并不止步于合规性评价，审计人员还要关注其经济性、效率性和效果性，更要注重公众的满意度、项目后期所发挥的生态效益和社会效益。审计评价只是手段，其根本目的是通过绩效审计评价督促被审单位发现制度上的漏洞从而进行改善，以此来提高各类项目的效益。因此，后续审计阶段在绩效审计程序中发挥着重要作用，不可被忽视。
2保障性安居工程专项资金绩效审计评价存在的问题
2.1评价内容不够全面
保障性安居工程专项资金绩效审计评价所涉及的范围比传统审计更广，除了要对保障性安居工程专项资金管理使用环节进行审计和绩效评价，也要对其投入、产出和效益进行完整的绩效审计评价。现阶段，我国保障性安居工程专项资金绩效审计评价更多表现在查错防弊、政策落实等方面，而忽视了专项资金产生的效益和效果的可持续性。此外，保障性安居工程专项资金绩效审计评价要求对专项资金的经济性、效率性、效益性和公平性展开客观公正的评价，但在实际操作过程中，存在评价指标类别单一，只注重合规性审查，没有很好地兼顾经济性、效率性、效果性和公平性的协同，导致不能全面、客观地评价财政专项资金管理情况和使用效率。
2.2评价体系存在缺陷
一方面，现行保障性安居工程专项资金绩效审计评价指标体系结构单一，评价指标中定性指标偏多，定量指标较少，在设定指标时，对定性指标的界定较为概括和模糊，原因是审计人员的主观判断，有时选取到的指标没有考虑到资金运转过程与跟踪审计状况等，使得审计难以做出量化评价；另一方面，在保障性安居工程专项资金绩效审计评价工作过程中，由于各个地区建设情况存在差异，审计人员在实施审计程序、做出绩效评价时，不能满足所有保障性住房项目的具体规定，缺乏针对性。
2.3评价成果利用不高
根据《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价办法》规定，保障性安居工程专项资金绩效审计评价结果应当成为财政部以及住房城乡建设部规划年度资金、制定优化相关办法、强化保障性安居工程项目建设以及日常管理标准的参考依据。现阶段，在保障性安居工程专项资金绩效审计评价中，存在问责机制不健全、审计后续跟踪缺位、审计成果倒逼力度不够的问题，使得绩效审计评价与绩效审计评价结果运用隔离，专项资金绩效评价结果转化率不高。
2.4审计人员难以胜任
首先，在保障性安居工程专项资金绩效审计评价工作中，需要收集并进行处理分析的审计数据多且广，这对审计人员利用计算机进行数据收集及处理的能力要求较高，然而目前大多审计人员对于计算机的运用不够，只能运用计算机Excel的部分功能，很少有审计人员会使用Python强大数据收集处理能力的技术方法，使得其工作能力跟不上当下国家经济高速发展对审计的高要求；其次，绩效审计评价的方法包括德尔菲法、数据包络分析法、平衡积分卡法、标杆管理法等，对审计人员的知识储备及具备方法技能要求较高，但很多审计人员对这些方法并不了解或熟练；最后，绩效审计评价工作是采取听取情况介绍、检查会计资料、检查项目的实施与管理、验收及档案管理等资料、问卷调查、实地走访等必要的工作程序进行现场评价，这不仅要求审计人员具有财会知识，还要求审计人员拥有其他学科的知识储备，应当把保障性安居工程专项资金绩效审计评价的审计小组打造成为一支具有过硬综合素质的队伍，需在招收审计人员时考虑各种专业的人才。然而，按照目前审计队伍的组建情况来看，部分审计队伍在人员配比及学科背景分工方面仍然欠缺合理性，未能将审计队伍的能力发挥到最大。
3保障性安居工程专项资金绩效审计评价效率提升路径
3.1加强绩效审计评价信息共享平台建设
对保障性安居工程财政配套资金实施绩效审计评价有助于规范和管理专项资金，增加资金使用效益，确保专款专用。为充分使用保障性安居工程专项资金绩效审计评价信息，可以针对上述问题建立并完善信息共享平台，将来自不同地区、不同部门的评价数据上传至该信息共享平台。同时，信息共享平台建设应当同政府要求相匹配，提前制定统一的标准，为后期平台的管理和使用奠定基础。通过联合各地区、各部门构建信息共享平台，一方面有利于各地区审计机关借助信息共享平台分享绩效审计评价成果、交流绩效审计评价工作中的难点以及探讨绩效审计评价方法和改进措施，提升审计人员的工作效率；另一方面有利于保障性安居工程专项资金绩效审计评价数据的统一收集和大数据分析，联动全国数据，推动政府部门完善相关政策和制度，通过联审、联查帮助审计人员掌握跟进信息变动情况，有效降低审计风险，确保审计评价质量。
3.2建立公开化绩效审计评价长效机制
保障性安居工程专项资金绩效评价公开化意味着有关专项资金管理情况、使用效益、项目建设等信息必须向社会公众予以公开、公示，让社会公众能够全面了解专项资金使用动态并参与到专项资金绩效审计评价中，进而起到监督执行单位规范使用项目专项资金、把控项目建设进程、提升资金产出效益的作用。首先，各地方政府部门应积极建设电子政务网站，为社会公众参与到保障性安居工程专项资金绩效审计评价提供平台，政府可以借助门户网站和新闻媒体加大信息公开的力度、及时披露审计报告，改善公众信息获取的不对称性和时滞性，维护公民知情权；其次，做到与公民充分、及时的沟通，增加社会公众建言献策的途径，畅通监督检举渠道，营造良好的舆论氛围，提高公众的相关法律意识和权益维护意识，增加职能部门的敬畏心，促进相关人员规范绩效评价工作；最后，决策部门按照评价结果以及参考公众反馈问题，合理调整人力、物力、财力资源的配置，切实促进财政专项资金使用效益的提高。实施全面的信息透明公开制，允许并鼓励社会公众介入到保障住房的建设和分配的监督管理中，提升政府开展保障住房工作的效率和效果。
3.3完善绩效审计评价配套管理办法
第一，完善考核问责制度。目前，关于我国保障性安居工程专项资金使用问责的规章制度尚不充分，通过制定相关办法明确政府相关部门和对应责任人的职责和权利，将责任追究至单位、管理决策者；规范考核问责的具体流程和方法，建立健全考核问责的事后纠察机制，回答“向谁问责”“如何问责”系列问题，对态度懈怠的单位、责任人规定整改期限，逾期未整改或整改不到位实施处罚政策。第二，合理构架保障性安居工程专项资金绩效评价指标体系。绩效审计评价指标体系的构建就是为了更好地应用于审计评价工作，为审计评价工作的开展提供科学的评价依据。由于每个地区的实际情况并不完全一致，所以构架绩效审计评价指标体系时需要因地制宜，把某地区当地环境的特殊性等情况考虑进来，并联系财政专项资金本身的特征，制定相关的细则，科学、合理地选择定性与定量指标，增强评价的科学性，更好地指导保障性安居工程专项资金绩效评价工作。
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作者：王瑞 张辅辙